如何实现旅游业大管理大产业大发展

XX县旅游业发展调查报告　　

——如何实现我县旅游业“大旅游、大发展、大产业、大管理”　　

旅游是当今社会发展最快的新兴产业之一，也是拉动内需最具潜力的朝阳产业，旅游业涉及到旅游者的吃、住、行、游、购、娱，直接与交通、餐饮、酒店、物流等十多个产业有关，与其它一百多个行业有间接联系，能形成一长串优势产业链，创造更多的就业岗位。发展旅游业既有利于拉动消费、增加收入，又有利于促进就业。2010年，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》将旅游产业确定为非常重要的战略性支柱产业。　　

自80年代初期，XX县的旅游业还是一片空白，旅游业被看成是“朝阳产业”，特别是改革开放以来，XX县县委、县政府提高了对旅游产业在国民经济发展中的地位和作用的认识，积极制定并实施了苍岩山风景区的开发建设规划，进一步加大了对旅游景区的开发力度，特别是随着秦皇古驿道、仙台山、锦山、于家石头村风景区的开发建设，目前已逐步形成以苍岩山为龙头的五最十景旅游格局，XX风光具有极好的区位优势和资源优势，自然、历史与人文旅游资源极为丰富。苍岩山景区已经成为XX旅游产业的领军者，经过近30年的发展，XX旅游业正在向形成一个比较完整的产业体系迈进。可以说，旅游业为XX经济发展作出了巨大的贡献。　　

通过调研认识到，尽管我县旅游发展成效显著，但整体上仍处于打基础的阶段，突出表现为产业化程度不高，总体实力不强，对外影响力和吸引力不够，远未形成旅游经济。以2009年全省旅游综合收入为705亿元，石家庄旅游收入72亿元，平山收入接近19个亿，而我县旅游经济社会综合收益不足1亿元，远远低于全省水平，无论横向和纵向比较，我县旅游业发展现状与XX作为国家第一千年古县，石家庄十大名景旅游胜地，文物文化旅游资源大县的地位不相称，与我县特有的旅游资源禀赋极不协调，并且成为阻碍我县旅游产业快速发展的主要问题。表现在以下三个方面：　　

一是体制不顺，机制不活，旅游企业无法自主经营，不适应多元化的市场竞争；
二是不具备产业化发展，结构模式不科学，辅助环境不和谐，未提供发展大旅游的整体平台；
三是基础设施落后，服务水平不高；
　　

针对以上问题开展调研，并对改进这些问题，促进旅游产业可持续发展，使其逐步成为我县战略性支柱产业进行了初步研究，结合我县实际，参考外地旅游发展的先进经验，提出一些改进建议，下面就以上三方面进行详述。　　

深化管理体制改革，使其真正适应市场自主竞争　　

一、XX县目前旅游管理体制存在的主要弊端

　　1、政企不分、使旅游行业行政监管失效。目前，苍岩山景区的旅游管理体制采用的是旅游业主管部门的行政管理模式。XX县旅游局作为县政府下属的行业主管部门，并没有完全承担着对全县旅游业进行行政综合管理，而是一直直接从事对苍岩山景区的经营管理，这种计划经济色彩极浓的管理模式与本地区飞速发展的旅游业不相适应，旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾已经成为XX县旅游业继续发展的最大障碍。苍岩山旅游产品主要以风景、文物为主，在行政建制上分别隶属旅游、文物等部门，在同一景区内形成多头管理，作为景区不能自主发展，行政接待繁多，大都打白条。而且景区旅游收入和宣传力度及文物保护方面不成正比，特别是现今的管理模式，造成这些因素彼此限制和不协调。作为以经济收入为主的企业不能自主发展经营业务，无疑于束缚手脚，限制企业发展。这种管理体制导致业务开展无法自主，行政工作不得不做，一心二用，焉能成功。　　

2、旅游业管理体制不顺，导致旅游业内部产业结构失衡。从旅游产业结构看：食、住、行、游、购、娱六个行业发展不平衡、不协调、不配套，购物和娱乐一直是突出的薄弱环节，导致全产业对景点收人的过度依赖，使整个旅游业的发展水平降档；
从产品结构看：虽然已经形成一批比较成熟、具有国内外影响的观光产品，但是在市场上已经成熟、并成为潮流的旅游、宗教文化特种产品在苍岩山还刚刚兴起。现有旅游产品的种类、规模、品质与丰富多彩的旅游资源不相称，与国内外多样化的市场需求不适应；
从旅游生产力的区域结构看：资源丰富的南部山地景观处在起步或待开发阶段，开发度较高的山水一体旅游综合度假区是较为适合该区域性产品的，但现在各景区发展非常不平衡区发展也不平衡，旅游开发资金短缺，人才严重匮乏，产品技术含量低，规划执行不严格；
从企业结构上看：虽然有了一批中高档饭店和部分骨干旅行社，但旅游企业总体上处于“小、散、弱、差”的状态，尚未形成有竞争力的名牌旅游企业，相当多的旅游企业经济效益不理想；
从客源结构上看：一是从国内外游客比例看，国内游客占99.06%，国际游客仅占0.94%，低于全国10.6%的平均水平，远低于平山、正定等旅游地区。二是从一般旅游者与商务游客的比例看，高消费的商务游客仅占1-2%，比例严重失衡。　　

　　3、管理缺乏一致性。人们对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设定范围，使旅游局履行职能与设定职能不一致，导致管理力不从心。如旅游市场出现制售假冒伪劣商品、“宰客”等问题时，人们一般不是找相关的管理部门，往往总是找旅游局，旅游局感到责任大、权力小。　　

二、深化苍岩山旅游管理体制改革的设想　　

在改革开放大潮的推动下,旅游业以国内市场为出发点,依托国家的优惠政策,充分发挥产业的优势,逐步建立了现代企业制度。深化企业改革，加快企业发展，理顺体制，搞活机制，按照自主经营，独立核算，自负盈亏的原则，旅游局应切实转变工作作风，强化服务意识，积极探索企业改革、发展新模式，实行政企分开的有益尝试，并根据各景区实际情况分别制定了管理方式，建议成立相应的景区管理处，使之成为独立的法人经营企业。以苍岩山景区为例，成立苍岩山景区管理处，实现自主经营。　　

旅游局是不是景区的经营者更不是景区售票员，而是引导区域旅游产业可持续发展并对旅游经营者从事行业行政监管职能的政府部门。因此，理顺旅游管理体制，促进旅游业发展，除充分发挥旅游局行政管理职能外，必须实行政企分开，组建独立的法人单位，制定科学的管理模式，苍岩山景区的旅游管理体制改革也应以此为突破口。
　　一是旅游局今后作为行驶行政职权的行业监管主体，不参与直接经营，对苍岩山景区的管理采取从宏观上加强管理，做到管而不死，放而不乱，让企业真正成为自主经营，自我约束，风险自担，自我发展的法人实体，使企业参与激烈的市场竞争并立于不败之地。公开向社会招聘有先进管理经验的酒店管理公司或聘请专业管理人才经营管理苍岩山宾馆；
二是能够探索企业股份制改革发展模式，可诚请国内外有实力的企业参股、融资参与企业管理，利益共享，风险共担，充分利用现有资源，发挥更佳的经济和社会效益，完全实现了政企分开。对景区或宾馆等企业性质的法人单位按照政企分开的原则，旅游局不再代管其财务及其它事宜，鼓励其自主经营，自我发展。
　　这样实现了旅游局对旅游企业的行业监督、管理和指导的目标，理顺了政企关系，并在宣传促销上帮助企业培养市场，拉动市场，对推动景区（点）的管理权和所有权分离，将鼓励有实力、有经验和有业绩的旅游经营实体参与景区（点）的管理。旅游局将进一步转变职能，真正做到在景区（点）规划上把关，服务质量上监督，市场营销上宣传、策划，有利于全县旅游产业的有机整合，更有利于对全县旅游行业的监管，为发展真正意义上的大旅游提供可靠保障。　　

改善旅游大环境，发展旅游大产业　　

旅游业是一个综合性的产业，除核心旅游业外，辅助旅游业遍布旅游、文物、文化、公安、城建、国土、林业、质监、安监、卫生、工商、物价等几十个行业部门，同时，旅游业要快速发展对旅游行业管理提出了更高的要求，使目前旅游行业管理部门很难满足这种要求，在这种情况下，就促使我们要转变传统思维，建立适应“大旅游、大产业、大市场、大管理”环境要求的宏观管理体制实属当务之急。为此，我们必须充分借鉴各地的经验，及早构建符合XX实情的旅游管理体制，营造旅游发展大环境。　　

一、存在问题　　

我县旅游业起步较早，但发展相对缓慢，主要体现在：　　

1、各自为政的管理体制，使旅游宏观管理失效。

苍岩山旅游产品主要以风景、文物、文化为主，在行政建制上分别隶属旅游、文物等部门，往往同一景区内，建设、文物、林业、水利、卫生、旅游、工商、安监、质检等多个部门插手管理，造成多头管理，而旅游局不可能包揽其他管理部门职能，缺乏全面的宏观调控手段，多年来由于未行使对全县旅游行业进行系统的行政管理，县域内多数景区（点）一直认为旅游局就是苍岩山管理局，而不是全县旅游行业行政管理机构，导致对旅游经营者的行政管理和行政约束能力很弱，难以做到对整个行业的全面管理，出现了很多管理上的空白点，形成了多头管理和无头管理的矛盾。　　

2、没有形成共识，导致综合社会环境不和谐。　　

一些职权单位和旅游辅助单位没有大局意识，没有认真贯彻省政府关于打造省会西部生态经济强县的相关精神。更没有形成打造四张名片之一的旅游大县的主观共识。持续几年来众所周知，XX的路况非常糟糕，交通基础设施不完善，许多外地旅游大巴都不愿意到XX来，通往苍岩山的道路一过三月庙会就开始修路，一直持续到夏天，到了秋天，正值国家级森林公园仙台山红叶喜迎游客之时，交通局就开始对通往仙台山的公路进行大修。锦山由于部分设施不达标，遭到了相关部门的“停业关闭”威胁，东天门滑雪场建设时期遭遇村里堵路和多个部门的“卡脖子”管理。为何一到旺季就修路，一到建设就检查。企业发展真就这么难吗。我看是部分职权部门的官僚主义思想滋长，当霸王。石家庄公交总公司专门为XX苍岩山、仙台山开通“游8、游9”两天旅游公交线路，可是却遭到当地交通客运和相关部门的阻拦，“卡脖子 ”行为不断出现，这种排他性的官僚理念严重制约了旅游企业的健康发展，散、乱、差的局面得不到有效遏制。　　

二、改善旅游发展环境，成立专门协调委员会。　　

国务院《关于加快发展旅游产业的意见》中给旅游产业可持续发展做出了明确的指引方向和远景规划。该《意见》将先前提到的旅游事业定性为旅游产业，并将其确定为国民经济战略支柱性产业。　　

现代旅游随着规模、数量、增长幅度和对社会、经济、文化各方面的影响以及社会参与程度进一步扩大，从单纯的游山玩水发展成涵盖文化、传媒、交通、公共服务、商品等市场，已是一种“大旅游”的概念，“大旅游”、“大市场”就要求“大管理”。这种“大管理”要求管理是全面的，能覆盖全行业；
其次，要求管理是全方位的，要能对市场的多层次发挥作用；
第三，要求管理是权威性，能够形成切实的调控作用。实践表明，实现“大管理”，必须要实现由单一部门管理旅游向相关部门共同管理旅游的方式转变。旅游业的特性也决定了旅游管理是一个社会系统工程，行业管理不是排它性管理，必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。这就要求各相关部门必须要把涉及到本部门旅游方面的管理作为自己份内的事来抓，对旅游要认识到位，职责到位，检查考核到位，这样才能形成有效的宏观管理体制，旅游产业是朝阳产业，我们要做的不是“卡脖子”，二是把旅游产业这个蛋糕做大，做好，这离不开县委、县政府及各相关单位的大力支持和协助。同时，发展旅游产业，不仅要强调管理，更重要的是要建立起促进发展的机制。因此，必须在县委、县政府的大力支持下，协调各部门关系，创建良好的发展大环境，才能促进旅游业大发展，就要解放思想，大胆创新。建议：除充分发挥旅游局行政管理职能外，组建高层次的旅游产业发展委员会应该说是一种更为理想的管理模式无论是旅游管理体制改革还是优化旅游发展环境，也应以此为突破口。　　

　　1、总体思路。旅游产业发展委员会的名称本身表明，该委员会旨在促进发展，不局限管理，要把以往的管理协调改变为发展协调。该委员会超越各种部门间的隶属关系，直接对县委、县政府负责，不增加财政负担，不搞委员制，实行责任制。按照“统一领导、明确职责、分清主次、相互配合”的原则开展工作。旅游产业发展委员会的主任由县长担任，副主任可由分管旅游工作的副书记或副县长担任。成员由旅游、文物、国土、城建、林业、卫生、电力、通信、交通、公安、质检、文化等旅游管理相关单位一把手组成。产业发展委员会下设办公室，作为常设机构，具体处理日常工作。旅游局仍然存在，仍然是作为政府主管职能部门对全县旅游业进行行业管理，只不过其管理的思路和方式有所调整，旅游局侧重于对景区升A晋级、旅行社审批、星级饭店评定、国内旅游团队定点饭店、旅游景区景点、导游员等与旅游较为直接方面的管理。与其它管理部门相关的旅游方面的管理，则通过旅游产业发展委员会进行协调，建立各部门联合管理的机制。旅游产业发展委员会更重要的作用是对本地旅游产业的发展进行通盘考虑、整体协调，建立起促进发展的合理机制。　　

　　2、旅游产业发展委员会主要职责。（1）做好旅游业与其它产业的协调，实现旅游经济与其它经济深度结合，使旅游业的带动功能得以充分发挥；
（2）按照发展“大旅游”的要求，在吃、住、行、游、娱、购六个方面主动做好引导，沟通工作，联合相关部门，统筹组织好各个要素的开发和经营；
（3）协调好旅游业与公路、铁路等外联单位之间的关系，形成一个各方和谐、左右顺畅、内外衔接的旅游发展新格局；
（4）协调与旅游有关部门、特别是与文物管理部门之间的关系，解决旅游市场管理中的重叠和“真空”，督促检查各有关部门各负其责，共同管理好旅游市场。（5）旅游开发建设，各成员部门充分发挥各自业务职能，分工协作，对口支援开发建设，形成有机结合的旅游建设整体。　　

　　3、旅游产业发展委员会工作重点。（1）统筹规划本地旅游发展目标、任务；
（2）研究制定本地旅游发展政策、措施、规定和办法；
（3）协调解决旅游产业发展中的各种重大问题；
（4）制定旅游产业发展年度工作计划和各项经济指标；
（5）监督、检查本地旅游服务质量、旅游安全工作和维护旅游市场秩序；
（6）策划、指导本地旅游商品开发。　　

旅游业作为一门先导产业，客观上要求其管理模式按照市场经济特有规律进行运作，随着旅游业的对外开放，旅游管理体制的变革和创新成了必然趋势，改革的最终目的就是优化发展环境，只有改革和创新，我国旅游管理体制才能适应新型的发展需求，只有改革和创新，我们的旅游业才有更大的发展空间。　　

坚持服务为王，实现精细化、标准化、人性化管理　　

随着我县经济的快速发展，我县旅游业规模进一步扩大，旅游业的知名度进一步提高，旅游接待量和旅游总收入进一步增长，旅游产业作为现代服务业的龙头地位日益凸现。为满足旅游者的需求，真正体现“顾客是上帝”和“服务为王”的服务意识，加强对全县旅游业的服务和管理，进一步提高我县旅游业的整体质量。　　

近年，通过环境综合整治、旅游服务队伍建设，基础设施改造等一系列手段，旅游景区软硬件实现了提档升级，服务环境明显改善，服务水平明显提升，为游客创造了一个安全、舒适、温馨的游览环境。XX旅游业已呈现出巨大的活力，在服务质量方面业已有了显著的提高。但落后的管理体制和服务水准的偏低严重制约了景区现代化发展建设的需求，服务环境和景区发展不相协调，与“AAAA”级旅游区的称号不相适应。
      一、发展现状和存在问题　　

虽然我县旅游业已经有了很大发展，但仍有许多不容忽视的现实问题，在一定程度上成为XX旅游业和国际接轨的瓶颈因素。
      1、设施趋于陈旧。
       我县目前具备一定接待能力的对外开放景区只有五家，景区各有100人以上接待水准的宾馆1-2家，农家院50多家，主要集中在苍岩山、仙台山、于家、锦山；
旅行社及营业部共4家。能同时容纳200人就餐的餐厅不足5个，会议室不足6间，停车位不足600个。目前。我县旅游接待酒店有XX宾馆、苍岩山宾馆、仙台山宾馆、石韵山庄、锦山宾馆、苍岩山庄等，很大一部分都是老酒店。2009年，县政府、旅游局投资近800万元对苍岩山、仙台山游客服务接待中心及宾馆、基础设施等进行升级改造，但很大一部分酒店或客房部分设施设备仍然较为陈旧。另外，从和国际化接轨的角度考虑，在旅游设施结构上不完整：除几家老牌酒店外，几乎没有星级酒店，也没有一家饭店开设西餐厅，而且其产品也并不地道。
      2、整体素质不高。
      虽然旅游企业对人才倍加重视，但是从目前的文化程度比例来看，人员素质不是很高，旅游专业人员比例仍然很低，尤其在外语水平方面存在很大的缺陷：几乎没有一家饭店或者旅行社配备熟练外语员工。由于XX的特殊环境，旅行社长期以来以组团为主，导游基本上以全陪形式带团；
由于景区大部分旅游服务人员文化水平偏低，综合服务水平不高，因此接团能力较弱，特别是接待境外游客还不具备条件。
      3、管理质量欠缺。
      现有旅游企业管理人才在质量上和数量上都有很大的缺口，而管理人才和经营人才相对不足，管理质量和管理水平相对落后已经成为制约XX旅游业发展的重要因素。部分管理人员素质不高、管理知识落后；
管理人员凭关系上岗、管理人员选拔无竞争机制；
企业内部自身无人才培养，单靠挖墙角来“挖人”，这些因素直接抑制了管理人员的自我素质培养和提高，直接影响服务质量水平的进一步提高。
      二、对策和建议
      1、进一步加大旅游设施的改造，加快旅游项目的创新，做到精细化。　　

对于尚未进行改造的、设施设备相对陈旧的酒店宾馆建议根据市场定位，分批次对设施进行有步骤、局部性的改造，特别要引进酒店智能化设备，以打造酒店新环境，进一步同国际接轨。另外，旅游企业应根据自身特色对已有的旅游项目进行改进或建立新的旅游项目：星级饭店既要服务于外地商务客人，也要加强饭店的社区功能建设，如增设结婚礼堂、棋牌室、歌厅以及健身养生设施，通过附属功能的完善，形成“乘数效应”，提升饭店经营效益和服务质量，也提升应对金融风险的能力；
对低星级的酒店可以增设类似于青年旅舍的经济房间，以满足国内外经济型团队或学生游客的要求。另外，“吃”在旅游六要素里排在第一，然而我县旅游景区酒店餐饮产品的档次明显偏低，产品没有创新，更没有特色。部分酒店经营还存有小农经济意识，欺客宰客现象时有发生。要在“吃”上下功夫，打造“新、奇、特”，展现地方风味，还可以在景区发展农家院，对农家院的设立和开放，要依照一定的行业管理标准进行评定，并挂牌营业。这样不仅避免了无序竞争，也杜绝了违法现象的发生。同时，能够充分发挥地方农家特色优势，打造地域文化。
      2、进一步壮大旅游企业队伍，提升旅游服务的档次，做到标准化。
      一是旅游主管部门应加大宾馆星级、景区等级以及旅游推荐企业等宣传工作，把更多的服务企业纳入旅游企业，以加强统一监督和管理，保证旅游业总体质量。二是旅游企业应及时转变服务质量管理观念，使服务质量管理方式从“粗放型”转变成“集约型”，及时和国际化接轨。三是加强培训工作的创新发展、可持续性的发展，使旅游企业的培训工作逐步专业化、实际化，标准化。四是为更好的督促旅游企业进行自我管理，在行业中形成“比、赶、超”的积极局面，旅游主管部门将适时举办一些竞赛、评选活动，同时在评选对象上从员工范围扩大到管理人员的范围。多采取“走出去、请进来”的学习交流模式，聘请省市旅游酒店餐饮、客房管理、接待服务明星等人才到我景区宾馆开展传学授艺，同时，要我们的服务人员多到省市旅游酒店交流实习，学习先进的管理模式和服务礼仪。通过，交流学习，使我们的服务人员整体综合素质得以提升，服务水平更加规范化、标准化。
      3、进一步提高管理质量和水平，加强多角度人才开发和建设，做到人性化。
     首先，旅游企业的管理人员应不断的向职业化的方向发展，这是旅游企业管理专业化的前提，在日常管理的基础上加强自我素质的提高，可以通过组织各种培训以及经验交流、挂职培训等工作，加强旅游主管科室、各旅游企业甚至和县外、省外人才交流，不断提高和更新旅游从业人员的专业知识、工作技能，促进管理、服务和行业精神文明建设的巩固与提高。其次，为加强招聘力度，旅游主管部门可以组织各旅游企业和大中专院校、人事部门和劳动部门联系，开辟网上或人才市场上的旅游人才招聘专场。第三，旅游企业应加强“以人为本”的人性化管理方式，完善激励机制，在企业内部进行管理人员的储备，以提高员工的工作积极性，同时可以缓和人才流动带来的不利影响。
    如何不断的满足旅游者、如何提高服务质量一直是旅游行业的一个永恒的话题。要始终坚持“服务为王”的管理理念，要在XX旅游业黄金时期做出黄金效益，最根本的就是旅游主管部门和旅游企业一起，抓住机遇，积极做好自我提升，使XX旅游业更上一层楼。